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La excusa de la convergencia

Con el pretexto del atraso tecnológico, el gobierno de Cambiemos busca refundar la política de medios y telecomunicaciones argentina. Pero en su afán modernista esconde el riesgo de seguir concentrando sectores que, lejos de no precisar regulaciones, las exigen para no volverse en contra de los usuarios-ciudadanos.

(Publicado en El Dipló – Febrero 2016)

Urgente, prioritaria y veloz. Así debe ser la entrada al mundo de la modernidad tecnológica según el nuevo presidente Mauricio Macri. El diagnóstico de Oscar Aguad, el aliado radical a quien el PRO erigió para la hazaña, es terminal: “El país tiene un atraso tecnológico fenomenal”. Según el cordobés, el mal reside en la “gran pelea del kirchnerismo con los medios críticos”, para lo cual propone terminar con esa “guerra inútil y avanzar hacia la modernización de la estructura tecnológica de la Argentina”. Sin embargo, tras el mandato renovador, las decisiones y la dirección política del cambio propusieron una restauración (1) completa de las instituciones que modificarán el mercado y amenazan con profundizar la concentración de medios y telecomunicaciones del país.

“A Macri no le tiembla el pulso para tomar decisiones”, dijo Aguad defendiendo la seguidilla de medidas tomadas por Cambiemos durante el primer mes de gobierno: crear un nuevo Ministerio de Comunicaciones (2), poner bajo su órbita a la Afsca y la Aftic (los órganos de regulación y aplicación de las leyes de Medios de 2009 y telecomunicaciones Argentina Digital de 2014), crear un nuevo Ente Nacional de Comunicaciones (ENaCom (3)) y reformar artículos clave de las leyes de medios y telecomunicaciones. También anunció que la ENaCom tendrá la tarea de presentar una nueva ley de telecomunicaciones de intención “superadora”. En todos los casos, las decisiones se tomaron por decreto, sin debate legislativo y dieron lugar a una nueva temporada de guerras de guerrillas judicial (como sucedió desde 2009 con la Ley de Medios).  

La urgencia, rezan los decretos, es adaptarse a la convergencia tecnológica: la palabra mágica del cambio. Lo dijo Aguad: “La idea es la convergencia tecnológica”. Lo acompañaron los medios afines: “Se dirá que el decreto no es la mejor vía legal. (…) Pero contra el cambio de fondo puede argumentarse poco y nada. La convergencia digital es una realidad en el mundo desarrollado (y también acá cerca, en Chile y Brasil), que ya piensa su regulación sin distinguir empresas telefónicas, medios de comunicación audiovisuales o firmas tecnológicas globales” (4).

Convergencia, concentración, (in)competencia

En modo simple, la convergencia es la frontera cada vez más débil entre las industrias de las comunicaciones, los medios y la audiovisual. Tecnologías previamente separadas como la telefonía, la computadora/internet, la televisión hoy comparten usos e infraestructura. Podemos recibir llamadas de voz, escuchar radio o ver películas por internet, ver televisión y chatear en el teléfono, y hasta crear y (sobre todo) distribuir nuestros propios contenidos por internet (la web o cualquier aparato conectado a internet). En términos más complejos, es también  “una cultura digital que trastoca toda la cadena productiva de comunicación”, como señala el investigador Martín Becerra.

Regular la convergencia es hoy un desafío de todos los países del mundo. Implica que industrias que habían nacido separadas, y con negocios que incluso competían entre sí, hoy necesitan leyes que se adecuen a la nueva realidad y atraviesan industrias. Se suma que regular medios y telecomunicaciones también supone interceder sobre contenidos y conglomerados infocomunicacionales de alcance transnacional, y garantizar que la mayoría de los usuarios-ciudadanos puedan gozar el derecho a estar informados (con pluralidad) y a acceder a las comunicaciones (a precios y velocidades de servicio razonables).  Y también es importante por razones de mercado, ya que junto con avance de la convergencia se produjo una creciente concentración del mercado de los medios, que también es una concentración de la palabra. En la Argentina, el cable está en manos del Grupo Clarín/Cablevisión y DirecTV (AT&T), los celulares con Claro (Telmex), Personal (Telecom) y Movistar (Telefónica), internet con Telefónica, Telecom y Fibertel. La concentración fue casi la política de Estado con la que se reguló el mercado de medios y telecomunicaciones durante décadas. O, al contrario, la falta de competencia fue la regla (5).

En este contexto, Gustavo Fontanals, politólogo especialista en telecomunicaciones, es contundente con los decretos de Macri: “Solo proponen una convergencia de organismos regulatorios, unificados en ENaCom. El resto de las medidas no sólo no promueven la convergencia sino que llevan a mayor concentración y un beneficio casi explícito a Cablevisión y el Grupo Clarín. Le quitan los límites que le aplicaba la Ley de Medios y les permiten brindar todo tipo de servicios de telecomunicaciones”.

Además de estas medidas, los decretos de Cambiemos eliminan las reglas que impedían la concentración cruzada entre licenciatarios de tv abierta y cable, quitan el límite a la cantidad de señales propias de los cableoperadores, prescinden de la prohibición de transferir licencias audiovisuales, prorrogan automáticamente todas las licencias audiovisuales, eliminan la obligación de los dueños de redes con posición dominante de que sus competidores puedan hacer uso de las mismas en condiciones no discriminatorias y limitan la facultad de que la autoridad regulatoria fije las tarifas de algunos operadores de telecomunicaciones, especialmente los dominantes. Por último, proponen que las telefónicas podrán ofrecer tv por cable, pero tendrán que esperar hasta 2018, con aprobación de ENaCom. “No casualmente, será el año de las primeras legislativas que enfrentará Cambiemos y una de las telefónicas, dueña de un canal de tv abierta, tendrá que sentarse a discutir su negocio con el gobierno. Seguramente, será un intercambio”, señala Fontanals.

Con el pretexto de la convergencia, el macrismo también ignoró la experiencia internacional en el tema. “Organismos internacionales como Regulatel, Cepal y la Unión Europea señalan tres etapas para la regulación de la convergencia: la reforma legislativa, el establecimiento de un organismo regulador independiente que habilite la participación en la toma de decisiones, y la convergencia institucional, que refiere a una organización consistente de las instituciones regulatorias”, apuntan Bernardette Califano y Ana Bizberge, investigadoras de la UBA y la UNQ (6). Las expertas advierten que la Argentina obvió cada paso y concentró el poder en el Ejecutivo, sobrerrepresentado en ENaCom y con doble voto en caso de empate.

La convergencia institucional excesiva también puede tener efectos sobre las inversiones tan ansiadas para el sector. “Que todas las decisiones pasen por un mismo regulador puede incluso desincentivar los negocios. Para las empresas, la opción es llevarse bien con el gobierno o nada. Esto puede definir inversiones de transnacionales como AT&T, compradora reciente de DirecTV con un plan ambicioso en Argentina”, explica Fontanals. Se sabe: para el liberalismo, la concentración política nunca fue una buena amiga de la libre competencia del mercado. Pero el gobierno insiste con que sus reformas van liberar al país de un “cepo tecnológico”. Los especialistas advierten que la convergencia parece sólo tratarse de eliminar obstáculos legales a las grandes empresas. “Fetichizan la convergencia como atajo para superar el intervencionismo estatal (para lo cual precisan que el Estado intervenga) mediante políticas más laissez-faire”, previene Martín Becerra (7).

Línea de largada

Mientras tanto, los representantes de la ENaCom ya ocuparon sus sillas en el piso 11 de Perú 103, ex sede de la Aftic. Con los fallos judiciales jaqueando los decretos del nuevo gobierno, los nuevos integrantes del organismo acuden a la cautela del off the record, pero no ocultan su apetito de restauración: “Argentina está retrasada 50 años en telecomunicaciones. Los decretos de Macri son más que oportunos. Hay que darle competitividad al sector y salir de la intervención paternalista del Estado”, dice un integrante con decisión en el nuevo ente. “El problema no es sólo de inversión, sino de regulaciones. Necesitamos una nueva ley que nos actualice con un mundo donde la inversión no la hace el Estado, sino que la deciden y desarrollan los privados”, sostiene.

Según el representante del nuevo ente, determinar si el mercado es o no monopólico o está concentrado no es una prioridad. “Lo principal es actualizar la ley y sacarla del pensamiento retrógrado de quienes la aplicaron en los últimos años”.  ¿No hay problemas de inversión? “Sí. Eso sucede en el par de cobre o la fibra óptica de la última milla. O en la cantidad de antenas para celulares”, admite el funcionario. Pero, rápidamente, agrega que además de las inversiones es necesario discutir “la cantidad de actividades que mantienen o subvencionan las empresas de medios o telecomunicaciones”. Como ejemplo, señala: “las subvenciones al teatro, el cine y la música. O por ejemplo, que Telecom y Telefónica estén manteniendo el Enard, que me encanta y ojalá que las chicas del hockey ganen muchos premios. Pero lo paga toda la sociedad cuando habla por teléfono. O mantener el Servicio Universal”. El gran obstáculo, para el representante de ENaCom, es claro: “Falta libertad para competir. Y luego, sí, como en el resto mundo, una ley de defensa de la competencia que se aplique como corresponde. Ah, y dejar de meterse con los contenidos”, agrega.

El esquema propuesto apela al manual: primero liberar, luego corregir. Para ello, el funcionario de Cambiemos propone tres pasos. “Primero, hacer un relevamiento de las antenas funcionando, ver dónde falta inversión y quitarle oscuridad al tema. Segundo,  conectar las redes incumbentes con la red de Argentina Conectada, y sumarlas a las redes que tienen anillos ópticos propios”. El representante de ENaCom se refiere a dos cuestiones que fueron motivo de conflicto durante el gobierno kirchnerista. En la primera, la Secretaria de Comunicaciones, entonces a cargo de Norberto Berner (luego al frente de Aftic) había realizado un relevamiento de antenas y servicio de celulares, que había sido objetado por las empresas. En la segunda, la ahora caduca ley Argentina Conectada tenía en su letra la obligación de la interconexión de las redes, una medida que desde ENaCom dicen querer conservar, pero que los decretos contradicen.

Sobre otra herencia, la red estatal de fibra óptica Argentina Conectada (cuya utilización final el gobierno kirchnerista dilató y discutió sin llegar a una implementación masiva), el funcionario de Cambiemos dice que será parte de la infraestructura a integrar. Sin embargo, las políticas de interconexiones, al contrario de libertad de mercado absoluta, requieren una férrea intervención estatal para fijar precios y normas de interconexión (por ejemplo, que las grandes empresas compartan redes con las chicas). Excepto que las nuevas autoridades hayan ya firmado un pre-acuerdo con las grandes dueñas de las redes argentinas (Telecom, Telefónica, Fibertel, Level 3), ese entendimiento no será sencillo. Pero aún si la pax romana de los primeros meses de gestión macrista lograra el acuerdo en el imperio de las telecomunicaciones, quedaría una batalla más: la de esas mismas telcos que hoy reclaman –en el mundo- que la inversión también la realicen las “over the top”. Es decir, que las empresas de contenidos (como Google, Facebook, Netflix, WhatsApp) que utilizan las redes de transporte para brindar servicios y ganar (mucho) dinero por ello también se hagan cargo de la expansión de la infraestructura de telecomunicaciones.

Sin embargo, antes de todo eso, el funcionario de ENaCom advierte que faltaría un paso fundamental, herencia de la gestión anterior: “Resolver los problemas que dejó la aplicación arbitraria de la ley de medios y telecomunicaciones. Por ejemplo, determinar quién es el titular de algunas incumbentes de telefonía. Se analizaron las estructuras societarias de algunas empresas, pero de otras no. Eso fue una grasada. Digna de un grasa”, remata una de las nuevas autoridades del organismo, recurriendo al término que otro ministro de la gestión popularizó en el verano 2016.

Cordobecismo zen

La tarea, de magnitud revolucionaria, encuentra a un Ministro Aguad confiado ex ante en su éxito. A días de comenzar su gestión, tras reunirse con empresas del sector (Telecom, Telefónica, Claro y DirecTV), su oficina de prensa dijo que les “solicitó más inversión y mejorar la conectividad”. A ellas, les dijo: “Queremos que tengan previsibilidad y confianza a la hora de invertir, pero siempre cuidando el bolsillo de los argentinos”. A ellas, las oligopólicas empresas de celulares de Argentina, que lideran como un 80 por ciento los reclamos de defensa del consumidor, cobran las tarifas más caras de América Latina y brindan una de las peores coberturas 4G del mundo (Argentina está en el puesto 65 de 68, solo delante de Filipinas y Sri Lanka). A las empresas de tv por cable, que cobran el abono más oneroso de América Latina. A las compañías que nos conectan a internet con 6 megas promedio (contra los 22 de Uruguay, los 14 de Chile o los 12 de Brasil) y con el precio más caro de la región (sólo superado por México, dominado por el monopolio Telmex).

Tal vez, el hechizo de la convergencia funcione. Si así fuera, y Cambiemos lograra la necesaria actualización tecnológica sin más acumulación de capital y de palabra, conseguiría un milagro. Si en cambio la convergencia funcionara como excusa para tomar el control de los medios y las comunicaciones, se confirmaría la advertencia: que la modernización sin regulación no es más que -como dice el poeta rosarino- otra forma de que algo cambie para no cambiar jamás.

admin | 02.03.2016

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